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【财新】陶然:真正的土地财政风险集中在中西部与东北
来源:2017-06-14 财新网

“真正的土地风险集中在中西部与东北地区。”近日,中国人民大学国家发展与战略研究院发布报告《经济新常态下的土地风险及应对策略》建言,中西部省份继续效仿东部省份的土地财政模式的风险太大,必须通过改革从根本上提高地方的造血能力,改变“以地谋发展”的模式。

报告由国发院研究员陶然和博士后周敏慧执笔。报告分析,中西部地区是模仿沿海地区发展模式,为了承接东部沿海地区的产业转移,大量建设工业园区,但实际上大部分省份不具备充分的发展条件。中西部省份普遍采用先建设园区后引进产业的方式,使得前期积累了大量债务。

东北部地区的土地风险则表现在,以能源、原材料为主的大型国有企业,本来就处于逐渐衰落的传统行业,再加上企业对市场反应不灵活,经济增长放缓时调整比较慢,受到冲击大。

报告发现,经济下行压力下,中西部招商引资、东北地区的传统行业均受到重创,导致工业园区衰败,国企负债累累,留下庞大的地方债务。而这些地区的新兴产业尚未成长,产业转移难以实现,经济发展缺乏动力,偿债压力巨大。

报告还分析,虽然东部沿海地区的省份面临的土地风险并不大,基础设施已经比较完善,工业化也主要依托于全球市场,市场经济发达,企业对市场反应灵敏,增长的潜力比较大。从偿债能力上看,他们也并不存在太大问题。但是,中国目前面临的土地风险正表明地方政府“以地谋发展”模式的不可持续性。

随着中国经济发展进入新常态,土地需求,尤其是商住用地需求放缓,土地出让收入下降,土地财政面临的四大风险也日益严峻。报告总结,第一,依靠“土地财政”与“土地金融”,城市基础设施、新城区、开发区建设一路高歌猛进,地方政府也因为投资基建和开发区而债台高筑,比如,部分地方政府的债务规模已经超过其当年的财政收入。

第二,地方政府债务偿还严重依赖土地出让收入,从目前来看,想让土地出让收入覆盖地方债务,其实是比较困难的。甚至,地方政府土地出让的纯收入其实仅可以勉强支付利息。考虑到近年来地方政府土地出让金下降,将会有很多地方政府连支付利息都会有压力。

第三,地方政府短债长投模式也蕴藏着风险。2015 年以来,财政部推行地方债置换政策,对于那些偿债压力比较大的地方政府,将他们的部分短期、高息债转换为长期、低息债。这些做法是可以暂时缓解地方政府偿债的燃眉之急,但也只是把债务推后了几年,如果经济没有起色,或者房地产市场不景气,土地卖不出高价,那么未来地方政府依然会面临偿债风险。

第四,不少地方政府在土地抵押贷款中操作不规范,抵押品资质不够,比如,部分抵押土地产权不清,抵押的地块的价值高估,更有甚者将农地按照商住用地的价格进行评估来抵押,个别省份此类土地占比高达三分之一以上。另外,部分地方投融资平台利用土地抵押可以获得大量贷款,但是他们手中的土地并不值钱,项目本身也没有什么盈利的空间,土地不可能覆盖掉他们的债务,而这些平台公司作为地方政府兴办的企业,其债务最后又需要政府兜底。

报告认为,地方政府如果要扭转“以地谋发展”模式,对冲掉财政风险和金融风险,必须推动土地改革,而改革要从变革城中村和城郊村入手,将城郊集体土地推向市场,土地改革中的突破口就在于城乡结合区域。

报告分析,“城乡结合区域”已经成为大城市功能的补充,而“灰色地带”的小产权房也为农民工提供了大量低价的住房。从某种程度上看,正是“城乡结合区域”支撑起大城市的低劳动成本优势。但是,这些地区作为“灰色地带”始终没有办法成规模地发展,管理也面临一系列制度障碍。可以说,现行土地制度已经成为这些区域的发展障碍,而这些区域恰恰是未来地方经济的增长点。为此,针对不同区域,报告设计了不同的改革方案。

原文链接:http://opinion.caixin.com/2017-06-14/101101538.html

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