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中国宏观经济论坛专题报告:央地关系大逆转——国家治理能力提升的关键步骤

央地关系对一个国家经济的平稳增长、收入分配和污染治理等具有极其重要的意义。依据特定社会时期民众和企业对公共服务的需求科学地安排央地关系,并能依据变化的情况对这一关系进行调整是国家治理能力的关键体现。多数经济体的政府体系都分为若干层级, 在与市场展开合理分工的基础上,政府内部不同层级之间合理配置公共服务职能。在避免政府失灵的同时解决市场失灵,如提供恰如其分的公共服务,有效监管垄断,解决正负外部性,建立尽可能广覆盖的社保体系,维持有激励有约束的社会福利体系等,以促进经济又快又平稳的增长;减少污染,提升增长质量;改善分配,让更多人分享增长成果。

全球的实践和研究表明,很难说存在一个亘古不变、放之四海而皆准的央地关系模式。经济体制的不同,经济发展水平的差异,特定时期社会面临的主要任务和目标变化,甚至民族构成的不同,都会影响政府规模、职能组合和央地关系。 即便在同一个经济体内部,随着时间推移,人们对公共服务需求的变化,公共筹资方式的变迁,也会引起央地关系的调整。1994年财税体制的主要特征是: 财权上收中央,支出责任下移地方, 社会保障各地自收自支。这一体制的内在结果就是巨大的中央对地方的转移支付,以及地方对上级转移支付的高度依赖。从学理角度讲, 1994年财税体制是不错的制度安排。收入方面,收入上收其实是合理的制度安排。在市场经济中,产品、要素和人的流动性强,若地方政府征收会引发税收竞争。支出方面,我国当时地区之间公共物品的需求差异巨大,由地方政府依据本地的情况提供公共物品是符合效率原则的。而当时经济周期、收入分配和污染等需要中央政府统筹的问题并不严重,由地方承担这些责任,中央维持一个政策制定和协调角色, 这样的央地关系安排是适当的。

经济和社会发展到了今天,我们的目标和约束条件发生了巨大的变化。1994年财税体制也因此需要再讨论。一方面,我们仍然是一个发展中国家,经济发展在相当长时间内仍然是我们的第一目标。另一方面,经济波动问题、收入分配问题、环境污染问题已经变得非常严重,解决这些问题是当下非常重要的政策目标。从单一的促进经济增长到兼容四个目标,1994年财税体系需要在维持政府规模的同时,改变收入结构、支出结构,并大规模地逆转央地关系,做大做强中央政府,以更好地促进四个目标的落实,实现平稳增长、绿色增长以及成果能为全体国人共享的增长。

央地关系大逆转——国家治理能力提升的关键步骤

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