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国发院能源与资源战略研究中心-郑新业:中国能源革命的缘起、目标与实现路径

本期年度报告的题目是《中国能源革命的缘起、目标与实现路径》,作者是人大国发院研究员郑新业。

伴随着中国经济的崛起,在主要发达国家能源消费绝对总量和相对比重都趋于下降的情况下,中国的能源需求及比重却在不断增加,并越过美国成为世界第一大能源消费国。然而,“富煤贫油少气”的能源禀赋限制使得我国能源供应能力有限,能源供给压力持续增加,无法满足日益增加的能源需求。这导致能源市场的供需缺口不断拉大,并且其扩大趋势并没有表现出逆转的迹象。为了保证能源供给,我国的石油和天然气的进口依存度很高。并且,能源进口地区较为集中,容易受到国际动荡局势的影响,面临较大的政治风险。能源供给的不可持续性使得未来能源发展存在很大的不确定性,带来了不容忽视的能源安全问题。

此外,我国能源领域还存在能源价格非市场化扭曲、能源性产品价格形成机制不合理的问题。管制下的低能源价格使得市场供求和资源稀缺情况不能得到有效反映,能源产品之间的替代性和互补性难以体现,导致能源需求过量,并严重阻碍了稀缺资源的有效配置。低能源价格也是导致能源使用效率低下和能源消费结构僵化的重要原因之一。我国的经济结构长期以来以第二产业为主,高耗能产业能源消费占工业消费比重很高,能源强度高于世界平均水平的2.48倍,这大大降低了我国的经济增长效率。低能源价格还导致能源生产和利用过程中的负外部性成本无法外部化,巨大的能源消耗给我国带来了严重的环境污染和生态破坏。从直接影响来看,能源的不当利用所排放的废水、废气,一方面加剧了水体环境的污染,降低了生物多样性;另一方面使得大气环境更加恶化,导致酸雨、雾霾等极端天气的频繁发生。从间接影响来看,在全球低碳化的潮流大势中,巨大的环境污染排放量严重影响了我国国际形象的树立,而且对我国的出口、就业、财政收入、投资以及整体经济增长产生了一定的抑制作用。更为重要的是,环境污染严重危害了我国居民的生命健康。

因此,需求过于旺盛、供给持续不足、能源安全备受威胁、能源价格扭曲、经济结构较重、以及能源负外部性是当前我国能源领域面临的几个主要问题。为推动能源消费、能源供给、能源技术和能源制度四方面革命,本报告认为,能源革命的目标应该由确保能源供给、治理环境污染、调整经济结构、应对价格冲击、保障能源安全五个维度构成。

我们单看改革的每个维度,实现起来并不是十分困难。问题的关键在于,若想同时实现上述目标是相当困难,几乎是做不到的。很难找到一种能源结构和体制来确保“既有能源用,又没有污染,价格还便宜”这三个目标能够同时实现,因而我们说存在某种程度上的“不可能三角”。因此,在对改革方案进行评估时,必须要对上述五个维度按照轻重缓急依次进行顺序评估,讨论改革方案能够在哪些维度解决能源领域中的问题,实现改革目标。其次评估出改革赢家与输家。对于赢家,改革红利要如何进行分配;对于输家,改革损失如何进行补偿。同时,物价水平、国际竞争力、经济增长速度与地区发展等经济基本面所受到的影响也必须进行可靠的评估。通过第二章具体的分析,本报告认为能源革命目标的先后顺序依次为:确保能源供给、治理环境污染、调整经济结构、应对价格冲击、保障能源安全。现阶段着重需要解决的问题是如何保障能源的充足供应与有效缓解环境污染。那么,如何化解各个目标之间的冲突、积极稳妥推进能源革命呢?这首先需要对改革潜力进行评估,即现有条件是否允许进行改革。本报告最后一章即从能源革命重点领域出发,各个出击、全面探索,力图突破能源革命重点领域的困境和难题,对包括煤炭、油气、电力和核能等行业的现状进行深入分析,并对各行业现有改革措施进行试评估,进而就能源革命实现途径从政府与市场改革方向展开探讨。

通过对能源革命重点领域的特点分析,以及从已有改革措施的效果可以看出,当前能源领域传统的计划经济色彩浓重,各种能源问题产生的根源在于国家行政性垄断。行政性垄断引致价格的严格管制,市场无法有效发挥调节作用。而能源行业市场竞争机制的缺失会导致行业效率低下,定价机制受到管制又使得能源价格整体偏低,这既不能完全反应其成本,也抑制了企业生产意愿,造成能源短缺现象时有发生。同时也诱发了寻租行为的滋生。而与国家过度管制相对应的是合理监管的缺失,过度的管制并未获得其预想的效果,而政府应管不管导致能源行业负外部性长期得不到纠正。长此已久,能源革命就将只是一纸空谈。推进能源革命必须从市场有效与政府有为入手:市场定位于有序竞争,形成合理价格;政府定位于监管监督,保证质量安全。二者互相配合、互相补充、互相协调。

全文下载:人大国发院年度报告[ERS2014S01]

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