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国发院城镇化研究中心-陶然等:城镇化中的撤村并居与耕地保护:进展、挑战与出路

本期年度报告的题目是《城镇化中的撤村并居与耕地保护:进展、挑战与出路》,作者是人大国发院城镇化研究中心课题组陶然教授等

我国现行农村宅基地使用制度是在二十世纪80年代初期发展起来的。1998年以来,为了进一步加强耕地保护,对农村建房和农民宅基地开始进行严格管理。依据我国现有法律,农村宅基地由村级组织分配给村民,属于农民集体所有,农户只能在上面建造房屋供自己使用,转让只能在村集体内部进行,农民住宅不得向城市居民出售,不能为在农村购买房屋的城市居民发放土地证和房产证。

随着我国工业化和城镇化的快速推进,我国大量农村剩余劳动力不断转移到城镇,农村开始逐步出现空心化问题。另一方面,由于现有体制下农村没有形成合法的住房市场,新增的家庭无法通过正常的市场交易获取农村住房,为了满足这些家庭的住房需求,基层政府和社区组织不得不为其安排宅基地,导致农村空心化的背景下,村庄宅基地面积仍然不断扩大。

与此同时,在我国当前建设用地管理体制下,工业和城市发展用地矛盾突出,耕地保护压力仍然很大,为获得计划指标之外的建设用地指标,很多地方政府通过撤村并居、推动农民集中居住并将其宅基地复垦农村建设用地复来增加耕地,其本质是土地发展权的转移与交易,且带有一定的强制性。本报告分别介绍了成都“拆院并院”、浙江嘉兴“两分两换”、天津“宅基地换房”以及重庆“地票交易”等几种代表性的操作模式,还特别介绍了河北近年来的相关操作。

从撤村并居与农民集中居住的类型来看,一类是对单个行政村或其中的几个村民小组(或自然村)的整治从而实现农民集中居住,另一类是多村合并,几个行政村的农户拆除旧房,在划定的区域上修建新房,从而实现多村农户的集中居住。推动方式分为政府主导、村集体主导及企业主导三类。由村社主导的村庄整治大都起步较早;由政府及企业主导的村庄整治则大多在最近几年,尤其是2009年之后才开始。农民的新社区多为独栋或联排别墅,还有部分农户住进了多层或高层楼房。相较于楼房,绝大多数农民明显更偏好自由度更大的别墅,即使在上楼居住能获得更多补偿。新社区建设方式主要有统规统建、统规自建(及联建)。新社区建设需要投入大量的资金,主要来源是财政支出,此外,新社区建设中还吸收了社会资本投入,新型农村社区建设搭建了社会资本流向农村的平台。

村庄整治及新型农村社区建设有一定的积极意义。首先,满足了农民改善农村基础设施和生活环境的需求;其次,可以缓解城镇化、工业化和农业现代化“三化”协调发展的土地制约,通过村庄整治可以节余出数额庞大的建设用地,又保障了耕地不减少、质量不降低,从而保障了粮食安全;第三,有助于提高公共资源投入规模不经济,新型农村社区建设一举改变了农村脏乱差的局面,农民的生活条件、生活水平有所提高。但在撤村并居中,但也出现了缺乏公共参与,大规模、运动式的整村拆迁造成社会资源的浪费以及不尊重农民意愿等问题。

本报告特别介绍了农村建设用地复垦与农地整理并轨的浙江模式,并比较了浙江模式与现有撤村并居政策的优劣。在浙江省的政策体系中,创造性地引入了“三合一”的整套市场机制,全面实现了土地发展权三个互补性要素土地规划和计划指标、基本农田保护、占补平衡的全方位跨区域市场化交易。其次,浙江省将这一套系统性制度,通过省人大立法、省政府规章等途径正式规范起来,建立起一个运行良好、效率较高的土地发展权交易市场。“浙江模式”同时还建立起一套总体上看行之有效的监管机制。

我们在总结既有改革经验、教训的基础上,特别提出未来撤村并居与农村土地整治的政策组合:即未来应该如何规范各种土地发展权改革试验、建立能够提升土地利用效率、同时可以确保社会公正和农民财产权益的土地发展权市场的具体政策建议。我们认为,应该在积极稳妥、因地制宜、充分尊重农民意愿的原则下推进城乡建设用地增减挂钩政策的同时,培育以“增减挂钩结余指标”为内容的跨区土地发展权交易市场。积极推动农地整理,培育以“折抵指标”为内容的土地发展权交易市场,也是未来中国在解决城市化过程中同时实现有效耕地保护与城市建设用地合理扩张的关键改革举措。在农地整理基础上再进行确权,有利于解决农地细碎化问题,并进一步促进农业的规模化经营,实现城市化与农业现代化,城市化与农村发展,农业规模经营的同步推进。

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全文下载:人大国发院年度报告 NCT2014S01

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